Ассоциированный профессор социологии права им С.А. Муромцева Европейского университета в Санкт-Петербурге, директор по исследованиям Института проблем правоприменения Кирилл Титаев рассказал, как уже написанный закон государство использует в свою пользу, а граждане в свою, какой закон можно считать плохим, почему декриминализация насилия – это хорошо, и о ком думают наши правотворцы, когда принимают законы.
«Создают правила и не думают, можно ли их соблюдать»
– Действительно ли у нас в стране существуют два разных правовых поля – официальное и понятийное, что называется, по понятиям? Я имею в виду понятия свойские, дружеские. Действительно ли у нас есть те, кому больше других можно?
Кирилл Титаев
– Есть закон – и есть представление людей о справедливости, часто даже о законе, которое с тем, как закон трактует официальная правовая система, не совпадает. Во всех странах, в которых нет развитой сложившейся правовой культуры, всегда есть такие практики. Более того, один из отцов социологии права Дональд Блэк прославился книжкой «Поведение закона», где он очень подробно описывает, что право – это количественная вещь, которую можно измерить. Он показывает, что право неравномерно распределено в обществе. На самом деле если вы получили хорошее образование, если у вас есть деньги на правовую помощь, если вы легко находите качественного адвоката, просто потому что он ваш одноклассник, однокурсник вашего друга и так далее, то ваш уровень правовой защищенности совершенно другой.
– Есть какие-то данные по России, в каком процентном соотношении у нас распределено это право?
– Это нельзя так просто измерить, но мы знаем, что, например, очень сложная ситуация у нас с уголовным правосудием. Больше 60% подсудимых – безработные, еще 20% – это люди, занятые физическим трудом. Соответственно, если они попадают под уголовное преследование, обоснованное или нет, они практически не могут рассчитывать на реальную квалифицированную правовую помощь, потому что с ними будет работать так называемый «адвокат по назначению», «адвокат по 51-й», у которого, конечно же, гораздо больше мотивации поддерживать нормальные отношения со следствием, чем спасать одного конкретного подзащитного. Понятно, что и там бывают люди, работающие на совесть, но общая картина достаточно печальная.
Что касается семейного права, например, в России есть очень сильное смещение в пользу матерей, то есть в более-менее любом конфликте, связанном с детьми, мать обладает абсолютным приоритетом, что вообще-то из закона напрямую не вытекает. В этом плане отцы оказываются условно дискриминированными. Так для каждой отрасли можно увидеть свои особенности, которые не вытекают из закона, а вытекают из сложившейся практики.
– У одного политолога прочитала такую фразу: «Правила в этой системе, – имеется в виду, в российской системе, – создают так, чтобы стимулировать их нарушение». Как вам кажется, действительно ли это так и как это в таком случае работает?
– Да, это довольно интересная история. Вряд ли можно говорить, что они кем-то осознанно создаются с тем, чтобы стимулировать их нарушение, но есть несколько родовых пороков российского регулирования. Во-первых, с советских времен оно избыточно. Ответом на любую проблему является усиление регуляторного давления на любую сферу, будь то общественное питание, высшее образование или пожарная безопасность. Это очень порочная постсоветская идея.
– Что вы имеете в виду?
– Когда вы занимаетесь каким-то делом, у вас есть некоторые правила. Большая часть правил вам как человеку, занимающемуся этим делом, не очень выгодна. Иначе зачем было бы их вводить? Не нужно никому предписывать становиться здоровым и богатым, и не нужно никому запрещать быть бедным и больным. Если появляется правило, значит, государство пытается заставить людей делать что-то, что они сами по себе делать бы не стали, или, наоборот, запрещает им что-то делать. Когда мы вводим каждое правило, мы должны оценивать, насколько потери человека, который что-то делает, от соблюдения этого правила сопоставимы с теми выигрышами для общества, которых мы пытаемся достичь, вводя это правило.
Условно говоря, у нас есть проблема некачественного школьного образования. Государство вводит очень детализированные учебные планы и очень подробную отчетность. В результате учителя, вместо того чтобы проверять домашние работы, заполняют бесконечные бланки, потому что в сутках по-прежнему 24 часа. И даже плохой учитель, который раньше, пусть не так хорошо, но все же работал с детьми, сейчас вообще перестает это делать, потому что у него все время съедает бюрократическая нагрузка.
– Хотели как лучше, получилось как всегда.
– Да, в России очень большая регуляторная нагрузка более-менее во всех сферах, это само по себе проблема. Во-вторых, в России при этом регулирование очень низкого качества. Его низкое качество возникает из нескольких вещей. Первое – регуляторика почти всегда создается без участия регулируемых. Последние бесконечные обсуждения правил изготовления омлетов и требование установления яйцебитен во всех заведениях общественного питания тому яркий пример. Дело в том, что те правила, которые были, возможно, актуальны для фабрик-кухонь, закупавших яйца в деревнях непонятно у кого, мало актуальны сейчас, когда яйца получают с птицефабрик и все возможные анализы сделаны до того, как они поступают к потребителю.
Второй компонент низкого качества – это избыточность правил, в результате чего они без конца друг другу противоречат.
Сегодня один орган принял решение о том, что дверь в случае пожара должна открываться наружу, а завтра орган по регулированию дорожного движения примет решение, что двери должны открываться внутрь. И они же не консультируются друг с другом, поэтому сложно согласовать такие решения.
Третья история – это просто очень несознательное отношение правотворцев к последствиям своих решений. Мой любимый кейс, когда переписывали закон об образовании. Формулировку «высшее профессиональное образование» заменили на просто «высшее образование», не подумав о том, что таким образом на воздух будут выброшены миллионы человеко-часов труда и, соответственно, миллионы бюджетных рублей, потому что все вузы, как оголтелые, в течение года переделывали все бумажки, чтобы в шапке было не «учреждение высшего профессионального образования», а «учреждение высшего образования».
То есть в России не создаются правила для того, чтобы их нарушать, но создаются такие правила, в которых никто не думает о том, можно ли их соблюдать.
– У нас даже в языке есть такие хорошо знакомые всем фразы вроде «законы против людей». Вообще бывают плохие и хорошие законы, и как их отличить?
– Аналогичные шутки, пословицы и поговорки есть почти в каждом языке, поэтому пытаться приписывать это какой-то уникальной российской специфике, наверное, не стоит. В целом законы бывают хорошими и плохими. Да, если мы возьмем два закона, мы можем сказать, что вот этот плохой, а этот очень плохой.
– Что его делает плохим? Чем больше людей от него страдают, получается?
– Люди не обязательно напрямую страдают. Действительно, очень важная метрика – интересы и жизнь какого количества людей некоторый закон задевает. Но это мы используем, когда смотрим на значимость закона. Когда мы смотрим на его качество, мы оцениваем его понятность, его непротиворечивость, избыточное или не избыточное там регулирование, насколько это регулирование действительно необходимо и соотнесено с теми нуждами, которые есть. Потому что мы можем улучшить что-то на полмиллиметра и параллельно очень сильно навредить всем остальным, или соблюдение этого закона будет безумно дорогим. Справедливость – это баланс. Хороший закон устанавливает относительно разумный баланс между разными группами.
– Вот «закон Димы Яковлева». Всем было очевидно, что это неправильный и нехороший закон, его все равно очень быстро приняли и стали применять. Почему так происходит?
– Это политически ангажированное законотворчество. Просто было придумано вот такое, по моему мнению, глупое, вредное и бесчеловечное решение. Почему было придумано именно оно? Это нужно заниматься расследованиями. «Закон Димы Яковлева» очень простой в применении. В этом плане, заметим, это хороший закон – он по качеству сделан так, что запрещает определенную вещь очень понятно, его легко применить в соответствии с духом (злым и бесчеловечным духом этого закона) и сложно применить неправильно.
«В России довольно много просто некачественных законов»
– Вы в институте изучаете, как граждане и государство, каждый в свою пользу, используют закон? «Закон Димы Яковлева» – это тот самый пример, получается, когда государство использует закон?
– Нет, не совсем. Дело в том, что мы изучаем, как уже написанный закон государство использует в свою пользу, а граждане в свою. Например, есть уголовно-процессуальный кодекс, там прописаны права и свободы подозреваемого, и он может поворачивать этот закон в свою пользу, если у него есть такая возможность. Одновременно там прописаны полномочия следователя. Государство руками следователя поворачивает этот закон в свою пользу, это называется мобилизация права. Когда государство создает новые законы, особенно те, которые не относятся к проблеме, такие политические законы, которые ничьих интересов не балансируют, не нужны, вредны – это немножко другая история.
– Это про политику?
– Да. Закон может быть плохо сделан, плохо написан, но он все равно выстраивает некоторый баланс интересов. Давайте придумаем какой-нибудь пример плохого закона, но закона. Есть законы, которые создают преференции для российского кинематографа – это, с точки зрения многих экспертов, не очень разумная мера, но за этим законом по обе стороны стоят живые люди. Есть мировая киноиндустрия, кинопрокатчики, которые хотят, чтобы никаких ограничений не было, есть российская киноиндустрия, которая хочет, чтобы ее поддерживали. В этом плане есть какие-то живые люди, которым, принимая этот закон, мы приносим пользу. Да, мы делаем этот баланс неправильным, но это баланс.
Законы а-ля «закон Димы Яковлева» не приносят пользы никому, потому что нет такого человека, кто страдал бы от усыновления детей иностранными гражданами.
В этом плане как анализировать законы такого типа, я даже не знаю, потому что с точки зрения базового определения, что закон – это инструмент поиска баланса интересов, я даже не знаю, можно ли это считать законом, это некоторый странный акт.
– Как вообще у нас законы принимаются? По сути, он должен рождаться из прецедента – избил муж жену, случилось это тысячу раз в стране, и появился закон о домашнем насилии. Вроде все очевидно. Почему в России этот механизм работает по-другому?
– Мы принадлежим традиционно к странам континентального права, и у нас прецедентная система никогда не работала. Другой вопрос, если мы говорим о социальной механике появления закона, где публичная значимость проблемы является очень важным аргументом за то, что необходимо некоторое регулирование. Действительно, как вы сказали, если мы видим, что у нас процветает домашнее насилие, нам необходимы какие-то нормативные меры, чтобы с этим домашним насилием бороться. И вот с этим у нас как раз очень большая проблема. Наши правотворцы достаточно часто принимают законы, которые вообще не связаны ни с какими проблемами, не выстраивают этот самый баланс, и достаточно часто те проблемы, которые действительно остро стоят, откладывают в долгий ящик. Особенно плохо в культуре законотворчества с тем, что касается пояснительных записок, объясняющих, почему принимаются именно эти меры.
Мой любимый кейс – когда в рамках борьбы с незаконным и необоснованным возбуждением уголовных дел наш законодатель ужесточил ответственность для следователей за незаконное возбуждение уголовного дела, притом что сама фабула этой статьи устроена таким образом, что доказать описанные там события практически невозможно, и это подтверждает судебная практика – за много лет по ней были осуждены единицы людей.
Соответственно, мы с вами хотим порезать капусту, и у нас записано, что капусту нужно резать скалкой. У нас не получается резать капусту скалкой. Что мы сделали? Мы взяли и сделали скалку из диаметра 2 см диаметром 4 см.
По-хорошему, мы должны сказать: смотрите, этот механизм не работает потому-то, мы его так-то чиним, и всем станет лучше. Наши законодатели крайне редко пытаются перевести свои решения, свои идеи и даже свои предложения не то что на мировой стандарт – на язык evidence-based policy-making – принятие решений, основанных на доказательствах; но даже просто на уровне здравого смысла многие их решения выглядят так, что очевидно: никакой связи между принятым решением и проблемой, которую это решение якобы призвано снять, нет.
– Общественный шум, получается, единственный способ как-то донести до законодателя, что нужно что-то менять? Я снова про домашнее насилие, потому что очень большая сейчас общественная кампания разворачивается. Как вам кажется, это эффективно?
– Дело в том, что общественное внимание бывает разным. В социологии существует такое понятие, как моральная паника. Опять же, это не какая-то уникальная вещь, свойственная России или кому-то еще, это есть во всем мире, когда некоторый информационный повод, особенно с неудачной или непродуманной журналистской подачи, вызывает общественное внимание к тому, чего нет. На недавнем российском материале – это проблема суицидальных групп «Синий кит». Специалисты из РАНХиГС после этой публикации провели большое исследование, которое доказало, что это ерунда, нет таких групп. Да, были группы, в которых дети это имитировали, но это все равно, что принять группу пацанов, играющих во дворе в войнушку, за бандформирование. Это первая история.
Вторая история – это когда проблема есть и об этом говорит не только общественность, но и эксперты. В таком случае, действительно, общественные кампании – очень эффективный механизм привлечения внимания законодателя. Но дело в том, что в нашем мире осталось очень мало простых решений, и часто общественные кампании, поднимая действительно важные проблемы, либо не предлагают мер вообще, оставляя это на усмотрение нашего законодателя, а наш законодатель, о чем мы уже говорили, не очень склонен пользоваться современными методами принятия решений; либо – что еще хуже – предлагают решения, которые на уровне здравого смысла кажутся разумными, но на самом деле таковыми не являются.
– Можете привести пример?
– Мой классический пример, связанный с домашним насилием, – это декриминализация мелкого насилия. На уровне здравого смысла это выглядит как ужас-ужас: у нас разрешили бить женщин, детей и стариков. Но на самом деле это очень важный механизм, который увеличивает уровень защищенности и позволяет более активно привлекать людей к ответственности, и статистика нам говорит ровно об этом.
Потому что до этих изменений к уголовной ответственности привлекалось несколько тысяч человек в год, после этих изменений к административной ответственности привлекается несколько десятков тысяч человек в год. В результате в среднем каждый случай домашнего насилия влечет наказание, да, не столь тяжкое, но зато с большей вероятностью.
Конечно, этих мер для борьбы с домашним насилием совершенно недостаточно, но этот конкретный шаг не привел к тому, что стали больше бить, он привел к тому, что стали чаще наказывать.
– Но адвокаты, которые защищают этих женщин, говорят, что часто они сами же и вынуждены платить штрафы за своих мужей.
– Да, это очень хорошая иллюстрация. Раньше эта статья предполагала штраф как основную меру наказания, потому что российское уголовное законодательство не предполагает коротких сроков тюремного заключения. Давать полгода за случай домашнего насилия решались очень немногие судьи, и то когда случаи были совсем вопиющими.
Что произошло сейчас? Дело в том, что значительная часть наказанных по этой административной статье получают не штраф, который очень часто, вы совершенно правы, работающая жена платит за безработного мужа. Они получают сутки административного ареста. Во-первых, это наказание, обращенное на виновника, а не на жертву, что уже неплохо. Во-вторых, в случаях, когда речь идет о сильно пьющих людях, это просто перерыв в запое. И так далее, и так далее. В этом плане как раз мы снизили долю штрафов в этих наказаниях такими мерами, что очень хорошо. Хотя такие случаи, о которых вам говорили, по-прежнему сохраняются, но их стало меньше.
– Законы последних лет, о которых мы слышим из новостей, – это суверенный интернет, это запрет телеграма, срок за репост, это оскорбление чувств верующих. Что вообще происходит в российском правовом поле?
– В России в последние два созыва, во-первых, довольно много просто некачественных законов, много политически мотивированных, запрещающих законов. Зачем они появляются, кто является их подлинным инициатором и так далее – это вопрос даже не к политологам, а к политэкспертам, которые ходят по кабинетам и собирают инсайды. Что мы можем констатировать? Как я уже говорил, закон должен выстраивать некий баланс. Например, правила пожарного режима должны выстраивать баланс между рисками, которые создаются теми или иными строительными решениями, и затратами на это строительство. Мы можем объявить о том, что из каждой комнаты должна вести прямая лестница на улицу, но понятно, что это технически не реализуемо. По этому правилу баланса справедливости мы не можем ввести такое решение.
Есть законы, которые просто не про этот баланс, потому что очень сложно найти людей, которым от их принятия становится лучше. Кому стало лучше от запрета телеграма, я не знаю. Какие-то законы предполагают, что есть лоббисты – поставщики оборудования, лоббисты из локальных интернет-компаний, коррупционные лоббисты, которые хотят распилить на этом денег, и хотя бы им от этого будет лучше. Но в целом это не очень понятная запретительная активность нашего государства.
– Какие будут от этого всего последствия? Появляется много некачественных законов, которые никому не нужны, и что?
– Чем проще и удобнее правовая система и правоприменительная система, тем легче нам жить, и если запреты и ограничения понятны и немногочисленны, это работает на благо общества.
Простой пример: вот мы запретили курить в заведениях общественного питания, и это как раз история про баланс. Была масса курильщиков, страшно этим недовольных, потому что как это так, выпить чашку кофе и не закурить сигарету? Но по другую сторону были интересы некурящих и некая государственная политика, предполагающая, что практики, которые сокращают жизнь, должны ограничиваться. Этот запрет кому-то создает дискомфорт, но он понятный, его соблюдение легко контролировать – за конкретное нарушение отвечает курильщик, за разрешение курить отвечает владелец заведения. Это простой понятный хороший запрет, хотя запрет.
Есть ситуация, когда закон принимается длинный и путанный, запрещающий вещи, которые не приносят никому вреда и так далее, но все равно остаются какие-то лазейки, и это делает жизнь для нас с вами дороже. Не знаю, как сейчас, но раньше для подтверждения инвалидности всем, включая людей, потерявших конечности, нужно было заново регулярно проходить медосвидетельствование, притом что было понятно, что эта конечность на современном уровне медицины не может отрасти. Это глупый закон, который тратит наше с вами время: он заставляет людей, у которых и так не очень высокое качество жизни, заниматься глупостями, который заставляет врачей заниматься глупостями, чиновников заниматься глупостями.
Или пресловутая история про яйцебитню. Ее ни у кого нет. Приходят проверяющие, обнаруживают отсутствие яйцебитни, выписывают штраф, и эти деньги, вместо того чтобы пойти на дальнейшее развитие предприятия, уходят на штрафы, что абсолютно непродуктивно. Кроме того, есть труд инспектора, который это фиксирует, и прочее, прочее. Я уже не говорю о некоторых моральных последствиях, которые возникают от того, что этот предприниматель чувствует себя обиженным – он честно кормит людей вкусной здоровой едой, а его непонятно за что наказывают.
На самом деле практически любой закон в этом плане можно перевести в эти самые бессмысленно потраченные часы.
Поэтому каждый раз, когда мы принимаем очередной бессмысленный дурацкий закон, отнимающий у людей личное время, где-то кто-то разрывает на части живого котенка.
– Но историй, чтобы эти бессмысленные законы как-то по-быстрому отменяли, по-моему, нет?
– У нас есть некоторые отрасли регулирования, где все довольно неплохо и все неторопливо дорабатывается напильником, где нет существенных ухудшений, во всяком случае, а временами случаются улучшения. Например, традиционно эксперты считают, что российское налоговое законодательство довольно приличное.
«Выучить все законы невозможно»
– С государством более-менее все понятно. Могли бы вы привести пример, как граждане используют закон в свою пользу?
– В России очень этатистское законодательство, то есть много защищает государство и очень мало людей. Но в нашей истории есть несколько прямо историй успеха. Например, защита прав потребителей. Правовые механизмы нормального, практически без участия государства, спора между, условно, продавцом и покупателем выросли за 90-е, и сейчас мы имеем вполне внятную систему. Если гражданин действительно пострадал от действий поставщика, производителя, продавца, практически всегда он может получить разумную компенсацию.
Еще один пример – гражданские движения за комфортную городскую среду. В последние годы они учатся работать с законом, учатся тому, что на языке политологов называется легалистский протест, учатся читать законы, учатся ходить в суды.
– Вы имеете в виду борьбу за велодорожки?
– Это велодорожки, это протесты против уплотнительной застройки. Понятно, что негативная мобилизация всегда более простая и с этого всегда все начинают – не за что-то, а против чего-то; не добиться чего-то, а не дать построить во дворе новый супермаркет, если мы считаем, что он не нужен в нашем дворе.
– Кирилл, как вам кажется, может быть, таких примеров, когда человек использует закон в свою пользу, мало, потому что россияне вообще плохо знают свои законы и свои права?
– Нет, все плохо знают свои права, в том смысле, что в подавляющем большинстве российские законы, как показывал мой коллега Денис Савельев, просто совсем плохо написаны, их более-менее невозможно прочитать. В общем и целом во всем мире с законом редко работает гражданин, потому что законов, которые были бы пригодны непосредственно для использования гражданами, не очень много. Так что нет оснований полагать, что россияне знают закон хуже граждан других стран.
Другой вопрос – правовая инфраструктура в России часто недружественная. Условно говоря, закон о пенсиях не может работать сам по себе, нам нужен Пенсионный фонд. Есть позитивные истории, например, портал госуслуг во многих сферах сделал достаточно дружественную для человека инфраструктуру использования закона. Вы хотите получить паспорт? Вы можете это сделать, внимательно читая инструкции. Есть интерфейсы совсем недружественные, например, судебная система в общей юрисдикции очень недружественна к человеку. Разобраться в ней самому требует прямо подвига.
При этом с советских времен у нас достаточно сильна эта легальная риторика: «Дайте то, что мне положено по закону». Конечно, достаточно часто это «положено по закону» – это не то, что положено, с точки зрения профессиональных юристов, но важно то, что в качестве системы референции люди выбирают именно закон, и это очень хорошая новость.
– А если среднестатистический россиянин задастся целью жить, осознавая все свои права, что ему нужно делать, выучить все кодексы и Конституцию?
– Нет, это невозможно, потому что количество документов, которые регламентируют нашу с вами повседневную жизнь, таково, что их можно прочитать, но запомнить это более-менее невозможно. Посмотрите, даже юристы, люди, которые посвящают этому жизнь, практически не бывают специалистами во всем. Поверьте мне, ни один честный юрист-налоговик не возьмется консультировать ваш семейный спор, хотя он имеет на это в России формальное право, если только это не что-то очень простое и очевидное.
– Хорошо. Если тот же самый россиянин, который отказался от желания все понять, напишет какой-нибудь комментарий или сделает репост, и его на три года посадят? Он, получается, сам виноват?
– Это история про незнание закона, которое не освобождает от ответственности. В России, к сожалению, наше правоприменение часто непредсказуемо или, во всяком случае, непредсказуемо на уровне здравого смысла. Это не только российская проблема.
Во всем мире количество законов явно превышает способность нормального человека их осознать, и во всем мире, для того чтобы выстраивать баланс между этими историями, есть суды.
Дело в том, что суд должен разобраться, во-первых, был ли умысел на нарушение закона, для уголовного права это принципиально, потому что уголовное преступление, за исключением самых тяжких, как убийства, должно быть умышленным – я должен понимать, что я нарушаю закон, или хотя бы я должен понимать, что я наношу кому-то ущерб. Если я делаю что-то, что с точки зрения здравого смысла не наносит никому ущерба, то это не должно считаться преступлением. Более того, в российском уголовном кодексе есть соответствующая механика, там написано, что действие, которое содержит формальные признаки преступления, но не наносит ущерба и не создает общественной опасности, преступлением не является. Вообще, правоохранительные органы должны доказывать общественную опасность или ущерб и то, что человек осознавал свои действия. Поэтому наша ключевая проблема – это не только плохие законы. Там, где законы разумные, проблема уже в самостоятельной подготовленной качественной судебной системе, которой у нас в качестве судов общей юрисдикции, в отличие от арбитражных судов, нет.